Descentralización
Descentralización: Santiago no es Chile
Administración Regional
Para poder avanzar hacia un país descentralizado se requiere de gobiernos regionales y comunales más autónomos y dotados de recursos suficientes. Desgraciadamente, por la inexistencia de un liderazgo político que lleve adelante el proceso descentralizador, la regionalización del país no ha avanzado como corresponde. Es indispensable una visión sistémica de la reforma del Estado, tanto de su institucionalidad como de su gestión, que supere la actual perspectiva sectorial y por servicios. Las atribuciones con que hoy cuentan los gobiernos regionales y comunales son insuficientes para lograr un correcto y eficiente desempeño.
En materia de inversión pública, los gobiernos regionales y comunales sólo deciden una parte minoritaria de ésta. No se han privilegiado aquellos instrumentos de inversión que tienen asociados mayores niveles de autonomía regional y comunal en la asignación de los recursos. Hasta ahora, el proceso de descentralización fiscal se ha focalizado en la descentralización sectorial, y no en dotar a las regiones y comunas de mayores recursos de libre disposición. La inversión también debe tener una mirada territorial. Los recursos no deben ser decididos por el nivel central sin que exista una visión regional y comunal al respecto.
En cuanto a la administración de las áreas metropolitanas, si bien nuestro ordenamiento jurídico las contempla, éstas nunca han operado en la práctica. Esto se debe a diversos motivos, entre los que destacan la ausencia de un enfoque único del conjunto de sectores involucrados para abordar los conflictos de escala metropolitana, la superposición y contraposición de atribuciones en torno a un mismo problema, la falta de competencia sectorial por obtener el liderazgo en determinadas materias, la falta de capacidad de los municipios para establecer instancias de negociación entre ellos y los sectores, y la escasa voluntad por situar el problema metropolitano dentro de la agenda de prioridades políticas.
Nuestro objetivo es eliminar las barreras que impiden una verdadera descentralización, dando un salto significativo en favor de las regiones y comunas. Para lograrlo, presentamos seis ejes de trabajo que nos permitirán alcanzar este objetivo.
- El primer eje es la descentralización fiscal. Esto se traduce en mayores recursos para las regiones y comunas exentos de un manejo discrecional desde el Gobierno Central. Un porcentaje mayoritario de la inversión pública será de decisión regional. Las políticas para alcanzar esto serán terminar con la discrecionalidad del Gobierno Central en la distribución de recursos de inversión a regiones. Así, el 100% de los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) serán entregados a regiones en la Ley de Presupuestos por medio de parámetros objetivos y verificables.
Los gobiernos regionales y comunales contarán con mayores recursos económicos, pero también tendrán más autonomía para decidir qué hacer con los recursos. Toda inversión que haga el nivel central en regiones se hará a través de un convenio de programación, convenio que pasará a ser un instrumento vinculante, respetándose siempre su propia naturaleza.
- El segundo eje tiene como objetivo el reordenamiento y traspaso de competencias, funciones y atribuciones, además de la creación de áreas metropolitanas. Para este efecto se realizará un catastro de competencias, distinguiendo dos categorías: las exclusivas y las compartidas. El traspaso será gradual y efectivo, evitando la duplicidad de recursos y de funciones entre los distintos niveles del Estado. Este traspaso de competencias deberá ir acompañado de recursos y capital humano capacitado.
Crearemos áreas y gobiernos metropolitanos facultados para coordinar la gestión pública y privada en materias como política ambiental, uso de suelo y crecimiento urbano, transporte y tráfico, seguridad y equipamiento social del área respectiva. De acuerdo a la institucionalidad vigente, proponemos que en la administración de un área metropolitana participen el intendente y los municipios correspondientes.
Cada proyecto financiado con fondos sectoriales o multisectoriales deberá ser consultado, de un modo no vinculante, a la municipalidad respectiva si ha de desarrollarse en su territorio, y en aquellos casos en que el proyecto se desarrolle en territorio correspondiente a más de una comuna, deberá ser consultado al Consejo Regional respectivo.
- El tercer eje se relaciona con el fortalecimiento de la capacidad de gestión de los gobiernos regionales y comunales. Para ello se le otorgará reconocimiento legal al cargo de Administrador Regional que, al igual que el administrador municipal, colaborará con el intendente en la conducción ejecutiva del Gobierno Regional. Además, se generarán incentivos para atraer, retener y desarrollar el capital humano calificado en las regiones, sean profesionales o técnicos.
Implementaremos un Sistema de Alta Dirección Pública a nivel regional y comunal, que facilitará la selección de personal de excelencia en los gobiernos regionales y comunales.
- El cuarto eje consiste en fortalecer la probidad, transparencia y la rendición de cuentas.
Para vigorizar la actual normativa en materia de probidad, dispondremos expresamente la aplicación de las normas sobre probidad administrativa a los intendentes y gobernadores, creando la figura de «notable abandono de deberes», lo que será sancionado con la remoción del cargo respectivo. La acción en este sentido podrá ser presentada ante el Tribunal Electoral Regional respectivo, a solicitud fundada de un tercio de los consejeros regionales en ejercicio.
Los gobiernos regionales deberán contar con adecuados sistemas de seguimiento y evaluación del proceso de inversiones y de la gestión financiera, con base en indicadores objetivos que permitan detectar logros y dificultades en su implementación y evaluar los resultados alcanzados.
Facultaremos al Consejo Regional para contratar, una vez al año, una auditoría externa que evalúe la ejecución presupuestaria y situación financiera de los proyectos y planes financiados por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR).
Transparentaremos la gestión del Consejo Regional, mediante la obligación de rendir una cuenta pública a la comunidad, en sus aspectos relevantes.
- El quinto eje promoverá la Descentralización Política. En tal sentido se presentará una reforma legal en orden a implementar la elección directa de los Consejeros Regionales, tal como se aprobó recientemente por nuestro Congreso Nacional. Lo anterior en concordancia con un sistema electoral que dé garantías de democracia y gobernabilidad para un adecuado funcionamiento del rol que el Consejo tiene en cada región.
- Finalmente, el sexto eje busca aliviar la burocracia en las regiones, para lo cual se modificará el rol del gobernador en las provincias. Para ello sus funciones específicas, que muchas veces duplican las del intendente, serán asumidas por éste en aquellos casos en que la provincia sea asiento de la capital regional. De esta forma se despejará el traslape de funciones, liberando recursos e infraestructura pública que puede ser utilizada de manera más eficiente en la región. Una estructura pública más flexible permitirá también hacer un mejor uso de los equipos humanos y administrativos a la luz de las prioridades de desarrollo de la región.
Gobiernos Locales
Chile es un país fuertemente centralizado. Desde la perspectiva de la descentralización fiscal, nuestros municipios representan actualmente menos del 10% del gasto del Gobierno General. Desde un punto de vista de las atribuciones y autonomía en la gestión que desarrollan, la situación también es débil. No se cuenta, a ese respecto, con un proyecto que permita ser un país unitario, pero descentralizado.
Por este motivo, las municipalidades enfrentan una serie de dificultades para cumplir con eficiencia sus deberes y funciones, que pueden resumirse en falta de autonomía tanto en el área administrativa como financiera. La estructura organizacional y las plantas de personal se encuentran fijadas por ley, estas últimas desde el año 1994, no obstante que la Constitución Política les entrega autonomía para crear o suprimir empleos, fijar remuneraciones y establecer órganos y unidades municipales.
El ingreso de nuevos funcionarios a la planta municipal está sujeto a numerosas restricciones, generando una inadecuada política de personal. De no existir avances en esta materia las municipalidades continuarán realizando sus principales contrataciones a través del pago de honorarios. Este sistema, que está contemplado como un mecanismo excepcional, en la práctica se ha convertido en la regla general, sin embargo, presenta desventajas para los funcionarios y no permite hacer una buena gestión dentro del municipio.
Además, entre los municipios y el Gobierno Central ha existido un permanente problema de superposición de funciones y atribuciones. Ello provoca la injerencia de organismos superiores de la administración del Estado en las acciones municipales y establece escasa claridad en la asignación de las tareas.
En materia de financiamiento, los municipios cuentan con poca autonomía para determinar sus propias fuentes de ingreso. El Gobierno Central, por medio de leyes de carácter nacional, resta capacidad financiera a los municipios, ya que no los compensa por el hecho que el 80% de las viviendas hoy no paguen contribuciones, aunque los municipios igualmente les provean de servicios.
Paradójicamente, las comunas que resultan perjudicadas con esta política de exenciones son las más pobres, ya que no cuentan con recursos para poder entregar a sus vecinos bienes públicos locales en mayor cantidad y calidad.
En términos generales se observa que la mayoría de los ingresos municipales provienen de impuestos al patrimonio, fijados por el Gobierno Central, sin que exista una relación con los servicios que otorga el municipio. Además, el Fondo Común Municipal (FCM) tiene un diseño errado al inducir a los municipios a que adopten una actitud pasiva en materia de generación de recursos.
Los gobiernos de la Concertación no han resuelto los problemas descritos. Ello es grave, ya que los municipios son las manos del Estado para resolver los problemas de la gente. Nuestro objetivo es darle a ellos la autonomía que necesitan en todos los aspectos, otorgándoles además, flexibilidad y mayores recursos. El compromiso es resolver las restricciones para priorizar la descentralización del país por la vía de los gobiernos comunales.
Con el objeto de fortalecer el rol de los gobiernos locales se proponen los siguientes cinco ejes de trabajo.
- El primer eje es el traspaso de nuevas competencias en el ámbito de su territorio. Terminaremos con la duplicidad de funciones entre los distintos niveles de Gobierno, responsabilizando a los municipios por la producción de bienes y servicios locales. Para ello se distinguirá entre municipios rurales, urbanos que administren sólo una ciudad y municipios urbanos pertenecientes a áreas metropolitanas. Según estos factores se otorgarán más o menos atribuciones en gestión de ciudad como, por ejemplo, tránsito, planificación urbana, inversión pública, entre otras.
Se avanzará en transformar a los municipios en los grandes gestores y administradores de los programas sociales del Estado. Traspasaremos directamente los fondos sectoriales a los municipios, con reglas de inversión general y de acuerdo a lineamientos que fije el Gobierno Central. Este traspaso de recursos irá acompañado de un mecanismo de rendición de cuentas desde los municipios al nivel central y a la ciudadanía. Así los resultados de la aplicación de los programas sociales serán evaluados tanto por el nivel central como por el local.
- Nuestro segundo eje busca hacer efectiva la autonomía administrativa para fijar plantas, organización interna y remuneraciones, respetando los derechos de los funcionarios municipales. Se ajustará la legislación vigente en orden a que los municipios puedan efectivamente hacer uso del mandato que les entrega la Constitución en esta materia. Se creará para el sector un sistema similar al de la Alta Dirección Pública, que atienda las necesidades de selección de personal por mérito en los gobiernos locales. Con esta iniciativa, los cargos municipales serán provistos mediante concursos en los estamentos técnicos, profesionales y jefaturas. Junto con ello, quien asuma el cargo de director o jefe de departamento deberá firmar contratos de desempeño.
- El tercer eje tiene como objetivo la descentralización fiscal: mayor autonomía para determinar las fuentes de financiamiento y mayor transferencia de recursos desde el nivel nacional al local. Para ello vamos a terminar con la práctica del Gobierno Central de no compensar y no entregar los recursos correspondientes a los gobiernos locales cuando éstos dejan de percibir el impuesto territorial, derechos de aseo o cuando se les delegan nuevas responsabilidades. Igualmente, el Estado pagará impuesto territorial por todos sus bienes raíces.
En relación al impuesto territorial, introduciremos reformas para que los municipios tengan un mayor rol en su determinación y recaudación. Se establecerán bases para una mayor democracia tributaria, que entre otras materias, considerará que un contribuyente afecto al impuesto de primera categoría o al global complementario que realice donativos para el desarrollo local pueda recibir un incentivo tributario.
Con respecto al Fondo Común Municipal, aumentaremos el aporte fiscal directo del Estado. Además, será rediseñado, pues es necesario que la distribución de los recursos se realice con un criterio objetivo de acuerdo a la vulnerabilidad de las comunas y que se generen incentivos para que los municipios fortalezcan sus fuentes de financiamiento propias.
Se establecerá un procedimiento para transferir directamente a los municipios los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) que hoy se destinan a obras de impacto local, así como también los recursos del Programa de Mejoramiento Urbano (PMU).
- El cuarto eje pretende fortalecer la probidad y transparencia en los municipios. Para ello se implementará un conjunto de reformas que incluyen solicitar a la Contraloría General de la República la realización de un seguimiento por un período determinado a las observaciones que realiza.
Se establecerán grados intermedios de responsabilidad para los alcaldes. Hoy la única sanción que contempla la legislación es la remoción por contravención grave a las normas de probidad administrativa o por notable abandono de deberes. En virtud de lo anterior, someteremos a los alcaldes a un régimen de responsabilidad administrativa, correspondiendo a la Contraloría la realización de los sumarios respectivos, facultándola para aplicar multas u otras sanciones.
De igual manera, perfeccionaremos el ejercicio de las acciones de fiscalización y de contratación de auditorías para los concejales.
Fortaleceremos los mecanismos de control preventivo interno, estableciendo que todas las municipalidades tengan unidades de control. Además, se ampliarán las funciones de su director, obligándolo a informar a la Contraloría de los actos que represente al alcalde por estimarlos ilegales.
Las municipalidades deberán rendir cuenta de todos los programas que realicen, estableciendo normas comunes a nivel nacional, de modo que pueda compararse la información y gestión de cada municipio.
Para perfeccionar el recurso humano regional y municipal se establecerá un sistema permanente de formación y capacitación, a través de una academia a la cual podrán acceder los alcaldes, concejales, consejeros regionales y funcionarios regionales y municipales. Esto a través de la licitación de programas de estudios a los institutos de educación superior o universidades que les entreguen los conocimientos teóricos y prácticos para mejorar su gestión.
- El quinto eje busca aumentar la participación ciudadana. Para lograrlo se realizarán modificaciones legales que exijan efectuar una cantidad mínima de audiencias públicas al año. Se fomentará el uso más frecuente de fórmulas de democracia directa: plebiscitos y consultas no vinculantes, simplificando sus requisitos y procedimientos. Lo anterior se reforzará con la Oficina de Apoyo al Vecino, que deberá generar un plan permanente de información sobre la forma en que la municipalidad debe responder a los requerimientos hechos por la ciudadanía y, a su vez, a la forma en que se canalizan las demandas por carencias en los servicios municipales.